地方稅改革關(guān)乎國家治理 如何構(gòu)建地方稅體系

目前，地方稅改革已經(jīng)到了非常緊迫的時候。因為這不僅涉及“錢”的問題，還涉及許多與國家治理相關(guān)的重大問題。財政是*個國家的基礎(chǔ)，*旦基礎(chǔ)出了問題，國家的治理將會動搖。所以，地方稅改革應該放在我國“五位*體”的大局中來思考，不能就稅論稅、不能就地稅論地稅、不能就財政論財政。

　　從工作的角度，地稅部門征管的稅是地方稅，國稅部門征管的是中央稅或共享稅。對地方稅的理解有三個角度：*是從稅種屬性來理解，稅基流動性小、比較穩(wěn)定的稅適合做地方稅，這是學術(shù)意義上的地方稅。二是法律意義上的地方稅，即地方政府有立法權(quán)、管理權(quán)和調(diào)整權(quán)的稅。三是財政體制意義上的地方稅，即隨著財政體制的變化而變化，財政體制調(diào)整時劃給地方征收的是地方稅，劃給中央的是中央稅。目前我國只有體制意義上的地方稅，沒有學術(shù)意義上和法律意義上的地方稅。

　　稅收具有兩個基本的功能，即收入功能和調(diào)節(jié)功能。在現(xiàn)階段，我國作為發(fā)展中國家，其地方稅應側(cè)重于收入功能。地方稅規(guī)模的確定至少要考慮三個方面的因素：*是地區(qū)差距。目前，中央政府平衡地區(qū)財力差距的任務很重。對于*個巨型發(fā)展中國家而言，區(qū)域性差異和地區(qū)差距是國家治理中*先須考慮的問題。二是主體功能區(qū)與基本公共服務均等化政策目標的設(shè)定。在設(shè)計地方稅體系時，要考慮地方稅源的異質(zhì)性，不是簡單地把*些稅種劃給地方了事。三是國家的治理架構(gòu)。構(gòu)建地方稅體系需要充分考慮事權(quán)劃分的現(xiàn)實制約，事權(quán)要調(diào)整，將部分事權(quán)的執(zhí)行權(quán)上移，同時將部分事權(quán)的決策權(quán)下移，減少“中央點菜，地方埋單”的情況。地方稅規(guī)模的確定需要考慮未來事權(quán)改革的這種變化。

　　如何構(gòu)建地方稅體系?我認為，地方稅體系構(gòu)建要放到整個國家治理架構(gòu)中考慮，財力、財權(quán)、事權(quán)應重新組合。

　　*先，目前面臨的*個巨大變化是，我國從*個靜態(tài)社會變成了動態(tài)社會，城鎮(zhèn)化的進程帶動和加速了人口的流動。公共服務應該“跟著人走”，而不是“人去找公共服務”。這意味著中央與地方的財權(quán)、財力、事權(quán)需要重組，以適應這種變化。

　　其次，財權(quán)包括稅權(quán)、財產(chǎn)權(quán)和使用者付費，三者需要統(tǒng)*考慮。正稅清費的基本方向正確，行政性收費應該減。但如果是財產(chǎn)性收入，不僅不應該“減”，而且還應該“增”。我國作為公有制為主體的國家，大量資源和資產(chǎn)屬于國家所有。如果國家的財產(chǎn)收益流失了，那么，也就意味著國家所有權(quán)的喪失。這個問題同時還是我國貧富差距迅速擴大的原因之*。國家財產(chǎn)性收益應在中央與地方財政關(guān)系上體現(xiàn)，與地方稅體系構(gòu)建緊密聯(lián)系起來。財政體制的*個重大盲區(qū)是國家財產(chǎn)性收益，長期以來只看到了“分稅”，而忽視了公有制背景下如何“分產(chǎn)”，土地、礦產(chǎn)資源等大量財產(chǎn)性收益擱置在中央與地方財政關(guān)系之外。地方的稅權(quán)和財產(chǎn)權(quán)不能割裂開來，地方稅改革需要與公共產(chǎn)權(quán)改革結(jié)合起來。關(guān)于使用者付費的問題，*上有很多通用的做法也可以借鑒。地方稅體系構(gòu)建不是*個*立的問題，涉及方方面面，需要統(tǒng)籌考慮。

　　再次，適當擴大地方的稅收權(quán)限。中國的地方治理結(jié)構(gòu)有很大的區(qū)域異質(zhì)性，全國各個地方經(jīng)濟社會以及自然狀況不同，應賦予地方因地制宜的能力，有必要適當擴大地方的稅收權(quán)限。涉及全國性的稅收立法權(quán)集中在中央，而僅僅涉及區(qū)域的稅種可以由地方自行開征，但中央保持否決權(quán)，需報中央審議，中央同意方能開征。有的稅源不涉及其他地方，或者與中央政府不存在稅源分割的問題，則可以明確交由地方政府自行決定。例如生態(tài)旅游、休閑農(nóng)業(yè)、養(yǎng)生服務、壟斷性特產(chǎn)等具有很強的地域性，在省*立法的框架內(nèi)可由市或縣來選擇性執(zhí)行。這樣可使地方稅制保持*定的選擇性，以更好地與地方治理結(jié)構(gòu)相適應。

　　此外，要構(gòu)建以消費為稅基的地方稅種，動產(chǎn)消費、不動產(chǎn)消費、服務消費、文化消費、健康消費等等，都可以成為地方稅基。房產(chǎn)消費與地域環(huán)境相關(guān)聯(lián)，地域環(huán)境也要靠地方政府來提供。這樣，地方政府的努力與地方稅源可以形成聯(lián)動機制，有利于形成正向激勵。如果地方稅收主要來自于“生產(chǎn)”環(huán)節(jié)，地方的努力則會指向生產(chǎn)，熱衷于搞各種大型工業(yè)項目，而忽視消費環(huán)境的打造。地方*享稅的稅基落在“消費”，應該具有可行性。這樣，如果地方政府要擴大收入，須鼓勵進*步擴大消費。這與當前擴大消費戰(zhàn)略、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式以及推進人口城鎮(zhèn)化是相吻合的。

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