新《預算法》修訂：從“稅收法定”走向“預算法定”

新《預算法》修訂：從“稅收法定”走向“預算法定”。近日，全國人大常委會通過新修訂的《預算法》。十八屆三中全會提出要建立現代財政制度，涉及到政府規模、央地關系、收支結構等方方面面，新預算法就在這方面邁出了堅實*步。

　　2014年8月下旬，第十二屆全國人大常委會第十次會議召開專門會議，討論預算法修改的四審稿，并于8月31日下午對預算法修正案進行投票，結果以161票贊成、2票反對、7票棄權而獲得高票通過，這是應該值得慶賀的事。

　　預算法有“經濟憲法”之稱，這次預算法的修訂，歷時十多年，全國各界參與人員之廣，討論問題之深，乃至全國人大和政協代表發言之多，在中國立法史上都是創紀錄的。

　　四審稿接近“天花板”

　　總體而言，這次預算法四審稿在中國現有的國家制度安排中有這么多和這么大進步，已經是相當不容易了。當然，按照*些如中央財大的王雍君教授、上海財大的蔣洪教授、以及中國政法大學的施政文教授的看法，四審稿還有許多不完善和不盡人意的地方。比較其他國家的預算法，我們的新預算法仍然較虛，許多條款都是原則規定，不像其他國家的預算法那樣條條都告訴財政部門和政府部門如何做。盡管如此，新的《預算法》無論是在立法宗旨、保留央行國庫的原來條款，還是在人大對政府預算的監督方面，以及在允許地方政府發債，但發債要經人大批準方面，都有很大進步，已經接近目前我們國家基本政治制度格局中修預算法的“天花板”。因此，在這個問題上我比較贊同武漢大學熊偉教授的*個說法，不能把中國未來政治體制改革的全部寄托于*部預算法的修改上，那是《預算法》修改的“不能承受之重”。

　　具體說到近幾年來圍繞著預算法修改而逐漸發生的中國預算民主理念的變化，*重要的還是在中共十八大報告和十八屆三中全會關于《全面深化改革若干重大問題的決定》中，兩者都把加強人大對政府全口徑預算監督列入政治體制改革第*條，十八屆三中全會決定還把“落實稅收法定原則”寫入第二十七條。這應該是*個重大的理論突破。現在新的預算法終于通過了，盡管還不盡滿意，但是這將使中國國家預算管理制度從“稅收法定”慢慢向“預算法定”的方向走。譬如，新的《預算法》將原第九條改為第十三條，修改為：“經人民代表大會批準的預算，非經法定程序，不得調整。各*政府、各部門、各單位的支出須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出。”又新增了第十四條：“經本*人民代表大會或者本*人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表，應當在批準后二十日內由本*政府財政部門向社會公開，并對本*政府財政轉移支付安排、執行的情況以及舉借債務的情況等重要事項作出說明。這些都應該說是很大的階段性進步了。因為，要做到“預算法定”，可能還有很長的路子要走，這要改變我們的人大制度，要進行深層次的政治體制改革，這都是現階段單憑預算法的修改所做不到的。

　　至于說中國的預算民主政治建設會有什么實質性的進步，這方面我個人還不是太過于樂觀。主要的問題是：新的《預算法》是這樣修定了，但如何實施?具體的實施細則和條列又如何制定?尤其是如何做到“預算法定”?這已經超越了新通過的預算法，而有賴于中國現代國家制度方面的深層次改革和基本建設，或者具體說人大制度和功能方面的基本建設。換言之，這要等到中國國家治理體系現代化整個完成了，才有可能*終達到這*點。可能無人懷疑，在這方面我們國家還有很長的路要走，只有到那時候，如果再修預算法，那才是預算民主建設的組成部分。

　　政治改革和現代國家制度建設的邏輯起點

　　這些年我和李煒光教授、蔣洪教授、葉青教授等財政學界的學者在呼吁從預算法修改方面推動中國的政治體制改革，建立符合現代預算民主的政府預算管理體制，總是有社會各界的朋友提出*些不同意見，認為做不到。我們自己何嘗樂觀?但是，*個現代化國家，*先要有*個現代的國家預算管理制度，這個問題是繞不過去的。這正如我在2010年的*篇訪談中所講的那樣，修改預算法，開啟中國的預算民主政治建設，應該是中國政治體制改革和現代國家制度建設的邏輯起點。盡管當時講覺得很難，講預算民主理念背后自己感覺還有絲絲涼意，但這些年下來，特別是在2012年圍繞著預算法二審稿所發生的全國社會各界的大討論，預算民主是*個現代化國家制度的基本要件這*點，已經開始在我們全社會各界中深入人心，尤其是被許多人大代表和政府官員所接受。

　　這些年來，我也和財政學界、政治學界的學者參加了*些有省市人大預算工委主任參與的學術討論會，我也多次給*些省市廳*以上的干部作有關預算民主與現代化國家制度建設的講座，得到的反饋全是正面的，得到的幾乎全是支持和贊同。這說明這些年預算民主和預算法治的理念正在全社會普及。只有理解這*點，才能理解為什么2012年預算法二審稿上會，*后沒有通過，乃至今年四月份“三審稿”上會討論，人大常委會也沒有啟動表決通過程序。這次四審稿*后經中共中央政治局會議敲定，又在立法宗旨、人大監督、允許地方政府發債、乃至恢復保留央行國庫條款等方面做了重大修改后，8月31日終于通過了，這本身就說明中國公民的預算民主理念在進步和覺醒。

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